市监总局：行政处罚不能“为罚而罚”，不能选择性执法，要把握好力度、尺度和温度
【第一直销网讯】2022年10月8日，国家市场监管总局印发修订后的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步完善了行政处罚要遵循的指导原则，增加了规范行政处罚裁量权基准制定和管理的相关规定，并发出通知，要求各地市场监管部门结合实际认真贯彻落实，进一步规范行政处罚裁量权，做到严格规范公正文明执法。
这次的修订，及时跟进了2021年新修订的《行政处罚法》中提出的“首违不罚”等内容，而且今年7月29日，国务院办公厅刚刚印发了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，这次的市场监管总局印发的《指导意见》，也是在落实国务院关于规范行政裁量权的部署。
市场监管部门是和市场主体打交道最多的职能部门之一，小到个体户，大到跨国企业都会在具体的市场监管执法中感受到中国法治的温度。个案处罚的轻与重，关涉到法律的严肃性、市场的稳定性，是营商环境的直观的寒暑表。之前某地个体户因为卖5斤芹菜被抽检不合格，结果被罚了6.6万元的巨款，就引发了全社会的热议。虽然罚款在法定的处罚裁量范围之内，但是被严重质疑是“过罚不相当”。
显然，在全面推进依法治国的当下，行政处罚决定仅仅只做到没违反法律的刚性规定，是不够的，不仅要合法，还要合理，还让当事人心服口服，这就需要实现执法的精准化。
著名行政法学家韦德曾经说过，“裁量权是行政法的核心问题。”行政裁量基准制度，被称为沟通抽象法律和具体事实之间的一座桥梁，有点类似于“二次立法”。细化立法，增强处罚的可操作性，缩小行政裁量的空间，抑制裁量的随意性，让行政处罚在法定幅度内“不任性”，做到过罚相当、宽严相济，这正是规范处罚裁量权的目标所在。
2021年修订的《行政处罚法》规定了“首违不罚”的原则：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”这意味着，很多之前引发争议的轻微违法，比如，像商家广告里误用了“最好吃”等极端用语，火锅店里卖了拍黄瓜，都可以做出免罚的依法处理，这既不是法外施恩，也不是和稀泥。
也要看到，之前市场监管部门适用“首违不罚”时有一定顾虑，担心被指责不作为。这一次市场监管总局的《指导意见》，全面贯彻了《行政处罚法》中的这一新理念，其中第20条明确：“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。市场监管部门可以依照有关规定制定轻微违法行为依法免予处罚清单并进行动态调整。”这为基层市场监管部门适用“首违不罚”做出了精确的指引。
对小微市场主体轻微违法行为，动辄予以罚款数额高达违法所得数百乃至上千倍的处罚，屡屡引发争议，给人留下了“罚款式创收”的不良印象，既明显违背了行政处罚的初衷，而且极大挫伤了小微市场主体的经营积极性，损害了市场预期。
市场监管总局法规司负责人表示，此次修订指导意见是为了“更好地保护市场主体和人民群众合法权益，切实维护公平竞争的市场秩序，实现政治效果、社会效果、法律效果的统一”。这既言明了指导意见修订的初衷，也道出了行使行政处罚裁量权必须遵循的价值取向。
值得一提的是，修订后的指导意见，在涉及行政处罚裁量权行使的基本原则方面，除原有的合法原则、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则和综合裁量原则之外，新增了公平公正原则。这也从一个侧面提醒行政执法者，不能单一强调“依法办事”，不能选择性处罚，要注重执法对象对处罚结果的客观感受，符合社会公序良俗和公众合理期待。
行政处罚不能“为罚而罚”，这就可以解释为什么个体户卖了5斤超标芹菜，公众却对当地市场监管部门的罚款感到不解。从实践上看，一些行政处罚出现畸重过度现象，与行政裁量权落实到执法一线，相关基准适用的标准、条件、种类、幅度、方式、时限缺乏合理细化量化直接相关。修订后的指导意见，对依法应当不予处罚、应当从轻或者减轻处罚、可以从轻或者减轻处罚以及依法从重处罚等情形进一步完善。
国务院督查组此前直言，执法不能只讲力度，也要为小微主体生存创造良好环境，从根本上就是要求行政执法者在行使裁量权时，要平衡好“管与活”“法与情”的关系。市场主体是经济的力量载体，保市场主体就是保社会生产力。
近年来，面对新冠肺炎疫情的持续影响，国务院屡屡强调、部署要求各地要多措并举，稳住成千上万市场主体，主要目的就是为了“留得青山赢得未来”。在这一大背景下，把握好行政处罚裁量权的力度、尺度和温度，实际上也是为长远发展所计，也是在服务“国之大者”。
法治是最好的营商环境，要以明确的规则压缩行政处罚的“弹性空间”，杜绝灰色地带，让市场主体感受到执法应有的力度和温度。
为贯彻落实新修订的《行政处罚法》，进一步规范行政处罚裁量权，促进市场监管部门严格规范公正文明执法，市场监管总局组织对《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》）进行了修订，于2022年10月8日正式印发。
市场监管总局法规司负责人就涉及《指导意见》的相关问题回答记者提问。
问：请简要介绍一下《指导意见》修订的背景？
答：2019年12月24日，总局印发《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法〔2019〕244号），对推动市场监管部门规范行使行政处罚裁量权，科学制定行政处罚裁量基准起到了积极作用。2021年7月15日，新修订的行政处罚法正式实施，对不予行政处罚、从轻减轻行政处罚、从重行政处罚等内容作出新的规定。2022年7月29日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），对行政处罚裁量权基准制定和管理工作提出新的要求。为贯彻落实新修订的行政处罚法和国务院意见要求，更好地保护市场主体和人民群众合法权益，切实维护公平竞争的市场秩序，实现政治效果、社会效果、法律效果的统一，市场监管总局对《指导意见》进行了修订。
问：《指导意见》在规范行政处罚裁量权行使、促进严格规范公正文明执法方面有哪些亮点？
答：针对当前市场监管执法的新趋势新情况，秉持执法为民的理念，结合基层执法工作实际，总局在新修订的《指导意见》中明确以下内容，着力规范行政处罚裁量权，彰显执法力度和温度的统一。
一是在行政处罚裁量权行使的基本原则中增加公平公正原则，防止出现处罚畸轻畸重、类案不同罚等现象，稳定市场预期。
二是针对个案中适用行政处罚裁量权基准可能出现明显不当、显失公平等情形，增加经过一定程序可以调整适用的规定，最大程度保护市场主体和人民群众利益。
三是明确需要在法定处罚种类或者幅度以下减轻行政处罚的，在明确具体情节、适用条件和处罚标准前，应当严格进行评估，避免裁量权滥用。
四是在强调市场监管部门实施行政处罚应当以法律、法规、规章为依据的同时，明确有行政处罚裁量权基准的，要在行政执法决定书中对行政处罚裁量权基准的适用情况予以明确。
问：为了贯彻落实新修订的行政处罚法，《指导意见》对行政处罚裁量权的适用规则作出了哪些修订？
答：为全面落实新修订的行政处罚法，本次修订重点对《指导意见》中与新法规定不一致、不衔接、不配套的内容作出修改。
一是按照过罚相当、宽严相济的原则，对行政处罚的裁量情形作出修订。增加了依法应当不予处罚、应当从轻或者减轻处罚、可以从轻或者减轻处罚的情形，减少了可以从重处罚的情形，同时对其中多项情形作出修正，从制度层面推动行政处罚裁量适当，确保处罚裁量基准于法有据。
二是增加了依法可以不予处罚的情形，增加“首违不罚”的规定，同时将有证据足以证明没有主观过错列为不予处罚情形，体现宽严相济。
三是增加了应当从重处罚的情形，对于法律、法规、规章规定应当从重处罚的，依法从重处罚。
问：《指导意见》对行政处罚裁量权基准制定和管理工作有哪些规定和要求？
答：行政处罚裁量权基准是行政机关实施行政处罚的具体尺度和标准。《指导意见》聚焦当前行政处罚裁量权基准制定和管理工作中存在的实际问题，提出以下具体要求。
一是规定了制定主体的职责权限。明确了省级和设区的市级市场监管部门可以制定行政处罚裁量权基准。
二是要求原则上不重复制定行政处罚裁量权基准。《指导意见》规定，对同一行政处罚事项，上级市场监管部门已经制定行政处罚裁量权基准的，下级市场监管部门原则上应当直接适用；如下级市场监管部门不能直接适用，可以结合地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政处罚裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级市场监管部门划定的阶次或者幅度。
三是强化日常监督管理。规定各级市场监管部门要依照《市场监督管理执法监督暂行规定》（市场监管总局令第22号），加强对行政处罚裁量权基准制度执行情况的监督检查，同时要建立行政处罚裁量权基准动态调整机制，根据法律、法规、规章的修改以及客观情况的变化，及时进行调整。
通过上述规定，推动实现行政处罚裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化。
问：在推进《指导意见》的贯彻落实方面，下一步总局还将做哪些工作？
答：为推动各级市场监管部门做好行政处罚裁量权基准制定和管理工作，持续规范行政处罚裁量权，下一步，我们将着力做好《指导意见》的组织实施以及相关立法工作。
一是继续做好不合理罚款事项的清理工作，推动修订或废止一批行政法规和规章。
二是研究制定《国家市场监督管理总局法治建设评价办法》，将行政裁量权基准制定和管理工作纳入法治市场监管建设考评指标体系，明确任务，落实责任。
三是适时组织开展行政处罚案卷评查，加强类案指导和行政执法检查，总结推广典型经验，研究解决共性问题，督促做好贯彻落实工作。
【责编：晓晴】
