​直销企业分级分类监管问题研究课题，是国家工商总局2016年度委托山东省工商局完成的重要研究课题，旨在适应当前政府职能转变和工商、市场监管面临的新形势、新任务的前提下，研究、探索“放管服”新形势下直销市场监督管理工作，进一步促进完善相关法律法规及配套措施，保障直销市场规范健康有序发展。

由于直销经营模式有别于一般传统经营模式，再加上直销企业内部管理的差异化，直销企业在规范经营方面表现出很大的个体差异。有的直销企业在经营过程中频繁出现各种违法违规行为，甚至是涉嫌传销的违法行为；有些直销企业因为内部管理制度较为完善，对直销员和经销商的日常教育规范，掌控能力较强，在经营中较少出现违法违规行为。所以，对不同的直销企业采用相同的监管方式既浪费行政资源，又不能做到有的放矢，使得监管效果大打折扣。因此，改革现有的监管模式，实施科学、有效的分类管理，提升企业自律在直销企业监管中的积极作用，是该课题研究直销企业分级分类监管的背景和意义。

此次调研，课题组主要采取了以下两种调研方式：

问卷调查。课题组经过多次讨论研究，历经数次修改完善，最终形成了直销企业分级分类监管调查问卷。问卷分为面向监管部门卷和面向直销企业卷两个版本。国家工商总局于2016年11月向全国部分省市工商和市场监管部门及直销企业发放了问卷，12月份完成回收，回收有效问卷34份，其中省级工商和市场监管部门7份，市级工商和市场监管部门11份，直销企业16份。

实地调研与座谈。工商总局、山东省工商局率领课题组走访了湖南省工商局、广东省工商局、上海市工商局，先后组织驻湖南、广东、上海直销企业总部和省级分公司负责人进行座谈和实地调研，收集相关资料，了解了各省市工商和市场监管部门在直销企业分级分类监管方面的探索经验，多方吸纳、听取监管部门和企业的意见建议。

目前监管部门执法力量的统计

在参与问卷调查的7个省级工商和市场监管部门中，设有专职直销监管机构的有1个，未设立专职直销监管机构的有6个，其直销监管工作由负责经济检查、竞争执法的机构承担，占被调查总数的85.8%。在参与调查的11个市级工商和市场监管部门中，设有专职直销监管机构的有4个，未设立专职直销监管机构的有7个，其直销监管工作由负责经济检查的相关机构承担，占被调查总数的77.8%。另据统计，省级工商和市场监管部门人均监管直销企业6.4家，监管直销员38041人;市级工商和市场监管部门人均监管直销企业8.9家，监管直销员10706人。

直销监管的主要方式及直销企业存在的问题

根据调查问卷，目前省级监管部门对直销企业采取的主要监管方式是依照投诉举报进行监管的被动式监管方式。在市级监管部门中，监管方式采取主动式不定期抽查的比例为63.6%，采取日常检查的比例为45.5%，依照投诉举报开展检查和采取其他方式实施监管的比例均为18.2%。

在监管效果方面，所调查的7个省级监管部门均认为目前的直销监管方式效果一般，需要改进监管方式。在11个市级监管部门中，36.4%的被调查对象认为目前的监管方式效果非常好，54.5%的被调查对象认为效果一般，9.1%的被调查对象认为效果不好。在认为是否需要改进监管方式调查中，63.7%的市级监管部门认为需要改进，36.3%的市级监管部门认为不需要改进。

在对直销企业经营中存在的违法行为的调查中，监管部门认为排在前三位的依次为虚假宣传、未经批准从事直销活动、从事传销活动，违法行为发生比例分别是88.9%、50%、44.4%。(图一)

出现问题的主要环节排在前三位的依次是直销企业的各类会议，企业或直销员、经销商的传销行为以及企业虚假宣传，所占百分比分别是77.7%、77.7%和72.2%。(图二)

监管部门认为，减少上述各类违法违规行为发生，应加强监管的重点环节，排名依次为经销商、直销企业、直销员，所占百分比分别为88.9%、55.5%、27.8%。(图三)

对直销企业实行分级监管的方式和分类监管的依据

根据调查统计，在被调查的所有省市级工商和市场监管部门中，有50%的监管部门对直销企业实行分级管理，采取的分级方式各不相同。在调查所给出的三种分级方式中，11.7%的监管部门认可“谁登记谁监管”的分级监管方式，41.2%的监管部门认可“属地管理”的分级监管方式，47.1%的监管部门认可“公司或省级分公司由省级工商和市场监管部门或授权所在地市级工商和市场监管部门实施监管，市级分公司由市级工商和市场监管部门实施监管，区(市)、县级分公司由所在的区(市)县工商和市场监管部门实施监管”的分级监管方式。

在被问卷调查的省市级工商和市场监管部门中，目前尚无监管部门对直销企业实施分类监管。在考虑实施分类监管的分类依据方面，排在前四位的分别是企业年投诉率和投诉量、是否在本辖区获得直销审批、上年度受过行政刑事处罚、被列入企业信用信息异常名录，所占百分比分别为75%、68.7%、68.7%、68.7%。(图四)

直销企业的基本情况

本次调研共收到来自直销企业的调查问卷16份，占当时直销企业总数的19.5%，其中内资企业12家，外资企业4家，总部所在地分布于北京、广东、山东、浙江、江苏、河北、江苏、山西、福建、上海、四川、海南、辽宁、天津等省市。在被调查的企业中，15家企业采用的是经销商+直销的经营模式，另外1家企业采用的是直销+经销商的经营模式。

直销企业在经营中容易出现的问题及原因

通过调查，直销企业在经营中易出现违法违规的问题，主要集中在虚假宣传、未经批准从事直销活动和涉及传销三个方面，违法行为发生率分别为86.7%、73.3%和33.3%，与监管部门调查问卷的结果高度吻合。具体比例如(图五)所示。

直销企业易出现问题的主要环节排在前两位的是企业宣传、企业各类会议，所占比例分别为75%、50%，排在第三位的是退换货制度及企业的传销行为，所占比例均为43.8%，与监管部门调查问卷的结果相吻合。具体比例如(图六)所示。

直销企业认为出现上述问题的内部原因主要在于直销企业内部管理弱化，直销员和经销商法律意识不强;外部原因则在于现行的法律法规比较滞后。为减少各类违法违规行为，直销企业认为，工商和市场监管部门应重点加强对直销企业、直销员及经销商的监管，三个环节所占百分比分别为56.3%、56.3%、50%，具体比例如(图七)所示。

直销企业对工商和市场监管部门的认可度及对分级分类监管的认知

认为目前工商和市场监管部门对直销企业的监管效果非常好的直销企业占调查总数的60%，认为监管效果一般的占40%;认为工商和市场监管部门需要改进监管方式的占60%，认为不需要改进监管方式的占40%。直销企业认为工商和市场监管部门应采取的检查方式排序分别为实行专项检查、实施随机抽查、强化日常检查和实现有诉必查，所占百分比分别为56.3%、50%、31.3%、25%。

在对直销企业分级监管问题上，37.5%的直销企业赞同“谁登记谁监管”的分级监管方式，25%的直销企业赞同“属地管理”的分级监管方式，37.5%的直销企业赞同“公司或省级分公司由省级工商和市场监管部门或授权所在地市级工商和市场监管部门实施监管，市级分公司由市级工商和市场监管部门实施监管，区(市)、县级分公司由所在的区(市)县工商和市场监管部门实施监管”的分级监管方式。

在对直销企业的分类监管问题上，直销企业认为应采取的分类标准和依据排在前几位的分别是：是否在本辖区获得直销审批、年投诉率和投诉量、上年度受过行政和刑事处罚，所占比例均为56.3%，被列入企业信用信息公示系统异常名录的比例为50%，详细比例如(图八)所示。

对执法部门监管的思考和建议

此部分共设置了三个开放性问题：一是探讨了在直销市场监管工作中，社会共治的积极作用；二是探讨了分级分类监管工作对直销行业发展的积极影响；三是对直销企业分级分类监管的意见和建议。具体调查结论与分析如下：

直销企业监管的执法力量比较薄弱。

根据调查，85.8%的省级工商和市场监管部门、77.8%的市级工商和市场监管部门无专职的直销监管机构，直销监管工作由负责经济检查相关执法业务的部门负责。由于直销企业的地区分布不均，导致人均监管直销企业和直销员数量上存在巨大差异。此外，数量庞大的直销企业经销商的监管，也正在成为直销企业监管的主要内容。因此，改变监管方式，提高监管效能是直销监管工作的客观需要。

直销企业的违法违规行为时有发生。

无论是监管部门，还是直销企业本身，都认为当前直销企业存在虚假宣传、未经批准从事直销活动等违法违规现象，具有高度共识性。这些现象出现在直销企业经营中的各个环节，尤其在直销企业的各类会议、宣传等环节表现突出。同时，监管部门和直销企业均认为，在现实中存在直销企业涉及传销的违法行为。出现上述问题，既有直销企业内部管理方面的原因，也有外部法律环境及执法效能的原因。

改进监管方式符合大部分监管部门和直销企业的需求。

调查数据显示，77.8%的监管部门和60%的直销企业认为应当改进监管方式，充分说明当前的监管方式已经不能较好地适应监管的需要。对直销企业实行分级分类监管符合监管部门和直销企业的主观需求。

法律法规严重缺位和滞后。

监管部门和直销企业都对目前直销监管法律法规的缺位和滞后提出了意见和建议。多数监管部门认为现有的法律依据对监管工作的开展存在缺位，尤其是直销企业最容易出现问题的各类会议和培训，因缺少法律依据，导致监管部门无法实施有效监管。此外，《直销管理条例》对直销企业容易出现问题的经销商环节也未作明确规定，导致实践中对经销商的监管存在一定漏洞。直销企业认为，《直销管理条例》颁布已超过12年，其代表的管理理念与当今政府倡导的市场管理理念有一定差异，与行业发展、企业现实经营模式不相适应，修改《条例》亟须提上日程。

直销企业分级分类监管受到肯定和期待。

目前，已有部分省、市工商和市场监管部门对直销企业分级分类监管进行了大胆的实践和探索。直销企业认为实行分级分类监管工作将对直销行业的发展起到积极的促进作用。在分级方式上，更多的直销企业提出要明晰各级监管部门职责，减少多头监管;在分类标准上，直销企业更关注企业分类依据的制定和结果的公开，认为通过分类管理可以促进企业的自治自控，推动行业自律，有利于直销市场环境的良性发展。

分级分类监管应与“双随机、一公开”监管方式相统一。

监管部门认为，直销企业经营模式特殊，对直销企业的监管需要较为专业的执法队伍，在采用“双随机”抽查时应考虑直销监管的特点，实现分级分类监管与“双随机”有机统一，并及时公开直销企业的检查结果，提高监管的时效性和透明度，以此作为对直销企业实施分类监管的依据。

各地在分级管理上的探索与实践

随着工商和市场监管部门垂直管理体制的改革，全国部分省区市陆续出台了加强和规范直销企业监管方面的意见，为各级执法部门监管直销企业提供了指导。

在实地调查中，湖南省、广东省工商局和上海市工商局分别于2016年3月、8月和2014年12月出台了关于加强和规范直销监督管理工作的意见，从工商和市场监管部门的职责范围、职责分工、监管内容以及监管机制等方面作出了明确规定，防止直销监管中因权责不清、责任不明所带来的乱作为、不作为。

湖南省工商局按照省局、市州局、县(市)局三级执法体制，将直销监管分成三级，规定了各级监管部门的监管职责、监管内容，并依照直销监管工作机制，对直销企业及其省级分支机构、市级分支机构、服务网点、直销员和经销商的违法经营行为实施分级查处，立案和查处结果报省局备案。广东省工商局针对监管工作中出现的新情况、新问题，除了建立省、市、县三级监管体制以外，还根据广东省直销企业总部管理的特点，出台了《广东省直销行业自律公约》，规范直销活动日常监管的主要内容和重点监控的直销环节，并在完善直销监管基础建设方面对省以下各级工商和市场监管部门提出了具体要求。上海市工商局在分级管理体制中，将直销企业服务网点、非直销经营网点及直销员的日常监管纳入基层市场监管所属地监管，将责任压实在基层，违法行为统一由所在分局管辖处理，在保证直销企业分级监管的同时，实现监管工作痕迹化、无缝化。

在与各级工商和市场监管部门座谈中，多数省级及以下工商和市场监管部门执法人员认为直销作为一种特殊的经营模式，在相关国家法律法规尚不完善的情况下实施分级监管，对明晰各级职责、规范监管内容和降低职业风险尤为必要，无论对监管部门还是对企业的发展都起到了较好的推动作用，希望总局尽快出台此类监管指导意见。

在与直销企业座谈中，大部分企业认可上述两省一市工商和市场监管部门对直销企业采取的分级监管方式，认为分级管理可以减少多层执法所带来的法规政策的不统一、定性不一致等问题，有利于解决对直销企业行政处罚畸重畸轻的弊端，有利于提高工商和市场监管部门直销监管的公平与公正。

各地在分类管理上的探索与实践

相比分级监管在实践中的探索尝试，分类监管的尝试相对较少。在调研中，湖南省工商局和广东省工商局不约而同地提到要建立健全企业信用分类监管信息系统，对直销企业的准入、经营和退出进行全过程监管，将直销企业的诚信记录和不良记录纳入信用监管系统，作为评价直销企业信用等级、实施信用分类管理的重要依据。

广州市工商局根据直销企业的不同情况，有针对性地将直销企业分成ABCD四类管理，通过实施动态分类管理，将管理与规范纳入分类管理各环节，不仅合理地调配监管执法资源，而且进一步提高了监管效率。

上海市工商局依托信用评价手段，出台《直销企业信用评价工作实施办法》，将直销企业21种经营行为纳入信用评价内容，采取企业自评、抽查核实、初评反馈、复核评定和评价公示等方式，每年对在沪经营的直销企业及其省级分支机构进行一次评定，并将评价结果按照《直销企业信用评价标准》，以起评分200分为标准打分，得分在180分以上的为A级，得分在140至180分的为B级，得分在140分以下的为C级，评价结果通过直销企业例会在行业内部和直销企业总部进行反馈，作为各级监管部门对直销企业实施日常监管、扩区核查、会议管理的重要参考依据。对评价结果为C的企业，由市局对企业实施行政约谈，要求提交整改报告，整改情况作为下一年度信用评价重点抽查核实内容。信用评价工作2015年实施以来，得到直销企业普遍支持和配合，一方面通过企业的自我评分，让企业广泛地参与到自我管理、自我规范的行业自律氛围中;另一方面通过企业自我评分与监管部门实际打分的对比，帮助企业发现管理方面的漏洞，指导企业加强对直销员和经销商的内部管理。此外，等级评定的结果通报直销企业总部，在一定程度上也激励了企业分支机构增强荣誉感，有利于更好地推动直销企业对全国各地分支机构的综合管理。

思考与结论

课题组通过学习、研究湖南、广东、上海等省市工商和市场监管部门在直销企业监管中的经验和做法，倾听省级、地市级执法部门领导对直销企业规范、案件查处工作的介绍，对直销企业分级分类监管有了更加直观的认识和更加深刻的体会。

面对当前直销监管市场的新形势，政府职能部门需要尽快建立规范的分级分类监管新模式，保障直销企业在《直销管理条例》的规定范围内健康发展，维护公平有序的直销市场环境。监管的目的是更好地规范与发展，无论是分级还是分类监管，都要以管理更加科学化、制度化、规范化为目标，发挥省、市、县(区)执法部门在直销监管中的职能作用，合理地确定直销企业总部、分支机构的分类标准，防止出现一放就乱、一管就死的情况，努力实现分级与分类有机结合。

【责编：菲菲】